Detailbewertung zum Beschluss über die Neuregelungen des bundestaatlichen Finanzausgleichssystems ab 2020

Neuregelungen von großer Bedeutung für die bremische Wirtschaft

(lifePR) ( Bremen, )
Am 14. Oktober 2016 haben sich Bund und Länder auf eine Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 geeinigt. Dieser Beschluss hat weitreichende Folgen für die Wirtschaftsstandorte Bremen und Bremerhaven. Die im Rahmen des Finanzausgleichs zufließenden Mittel sind von zentraler Bedeutung für die zukünftige Standortentwicklung, gewähren sie doch dem haushaltsnotleidenden Stadtstaat einen gewissen Handlungsspielraum zur Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Nur eine Steigerung der Attraktivität des Wirtschaftsstandorts Bremen durch Investitionen bewirkt langfristig wirtschaftliches Wachstum, welches die eigene Einnahmebasis erhöhen und damit die Haushaltslage nachhaltig verbessern würde.

Die vereinbarten Neuregelungen bedeuten für Bremen eine zeitlich unbefristete Erhöhung der zufließenden Finanzmittel aus dem föderalen Ausgleichssystem ab dem Jahr 2020. Sofern der aktuelle Beschluss in seiner derzeitigen Form nach Abstimmung in Bundestag und Bundesrat unverändert bleibt, tragen die ausgehandelten Ergebnisse zur Planungssicherheit im öffentlichen Haushalt und mittelfristig zur Sicherung der Handlungsfähigkeit im Land Bremen bei. Insgesamt bietet sich dadurch die Chance, die Rahmenbedingungen für die bremische Wirtschaft nachhaltig zu verbessern. Hierfür muss der gewonnene Handlungsspielraum jedoch konsequent für wachstumsorientierte Maßnahmen genutzt werden und nicht zur Erhöhung der allgemeinen konsumtiven Ausgaben.

Die für Bremen besonders relevanten Reformpunkte werden nachfolgend benannt und bewertet. Die wichtigsten Reformpunkte für Bremen im Einzelnen

Vertikalisierung des Länderfinanzausgleichs

Der Finanzausgleich unter den Ländern wird ab 2020 grundlegend neu geregelt. So wird der Länderanteil an der Umsatzsteuer nicht mehr wie bisher in den Haushalten der Länder verbucht, um anschließend von „Geberländern“ zu „Nehmerländern“ transferiert zu werden. Stattdessen werden die Mittel direkt nach Maßgabe der Einwohnerzahl, modifiziert durch Zu- und Abschläge entsprechend der Finanzkraft, an die Länder verteilt. Die Umverteilung erfolgt also direkt bei der Zuweisung des Länderanteils an der Umsatzsteuer an die Länder.

Besonders relevant für Bremen: Die bisherige Einwohnerwertung für die Stadtstaaten bleibt unverändert. Für Bremen bedeutet dies, dass die Einwohnerzahl mit dem Faktor 1,35 bewertet wird. Somit fließen dem Land bei der Umverteilung mehr Mittel zu, als bei einer einfachen Einwohnergewichtung. Allerdings erhielte Bremen laut den dem Beschluss zugrundeliegenden Modellrechnungen auf Basis der aktuellen Steuerschätzung 2016 im Rahmen der neugeregelten Verteilung des Länder anteils an der Umsatzsteuer im Saldo 5 Mio. € weniger als im aktuellen horizontalen Länderfinanzausgleich.

Bewertung:

Die bisherige horizontale Umverteilung von finanzstarken zu finanzschwachen Länderhaushalten war Quell ständiger politischer Streitigkeiten und befeuerte die andauernde Diskussion über eine Länderneugliederung. Psychologisch war es als äußerst ungünstig zu bewerten, dass ein Land bereits im Haushalt verbuchte Einnahmen wieder abgeben musste. Dieser Umweg über die Länderhaushalte wird mit dem neu beschlossenen Verteilungsmechanismus abgeschafft. Dies ist ein Schritt in die richtige Richtung, hin zu mehr Transparenz und weg von der streitstiftenden, mit ökonomisch kontraproduktiven Anreizen belasteten horizontalen Umverteilung – wie es von der Handelskammer Bremen seit langem gefordert wird.

Ein wichtiger Verhandlungserfolg für die Stadtstaaten ist die Beibehaltung der bisherigen Einwohnerwertung. Großstädte erfüllen wichtige Funktionen auch für die Einwohner der umliegenden Gemeinden. So profitieren auch die umliegenden Gemeinden von der Schaffung von Arbeitsplätzen in Ballungszentren und damit indirekt von der für die Wirtschaft notwendigen, öffentlich bereitgestellten Infrastruktur. Darüber hinaus erfüllen Ballungszentren weitere Funktionen, beispielsweise im Bereich der Gesundheitsversorgung, im Einzelhandel, im Kultur- und Freizeitbereich oder im Bildungsbereich, die sich über die Stadtgrenzen hinaus erstrecken. Ein Ausgleich der Kosten für die Bereitstellung im Falle der Stadtstaaten ist angemessen. Weiterhin positiv zu bewerten ist, dass zumindest ein Teil des Länderanteils an der Umsatzsteuer dynamisch an die Entwicklung des Gesamtaufkommens angepasst wird, so dass die insgesamt zur Verfügung stehenden Finanzmittel ansteigen dürften.

Bedauerlich an der beschlossenen Neuregelung ist jedoch, dass nach wie vor keine zusätzlichen Anreize für die Länder bestehen, ihre Haushaltslage durch eine Steigerung der Wirtschaftskraft zu verbessern. Eine zunehmende Wirtschaftsleistung wird weiterhin nicht belohnt. Dabei wäre wirtschaftliches Wachstum der beste Weg dahin, die zukünftige Finanzkraft der öffentlichen Haushalte insgesamt zu stärken. In diesem Zusammenhang ist aus Sicht des Landes Bremen besonders bedauerlich, dass die Frage der Zerlegung der Lohn- und Einkommensteuer völlig außen vor geblieben und daher keine Veränderung des Wohnortprinzips hin zum Arbeitsstättenprinzip erfolgt ist.

Bundesergänzungszuweisungen und weitere Ausgleichszahlungen des Bundes

Der bisherige vertikale Ausgleich durch die Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) unterliegt keiner grundlegenden Neuordnung. Das Volumen der allgemeinen BEZ und BEZ für (teilweise neu hinzugefügte) Sonderbedarfe wird jedoch deutlich erhöht. Insgesamt stellt der Bund jährlich rund 4,32 Mrd. € mehr zur Verfügung. Im Vergleich zum Status quo ergibt sich daraus für Bremen eine Erhöhung der Finanzmittel im Umfang von 75 Mio. € pro Jahr.

Zusätzlich ist für Bremen die vereinbarte Fortführung folgender weiterer Ausgleichszahlungen des Bundes von Bedeutung: die Kosten politischer Führung, die besonderen Hafenlasten sowie das GVFG-Bundesprogramm zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden. Zum Ausgleich der Hafenlasten erhält Bremen ab 2020 zusätzliche Mittel in Höhe von 11 Mio. € und im Rahmen des GVFG-Bundesprogramms steigen die bereitgestellten Mittel um 6 Mio. €. Der Ausgleich für politische Kosten wird im Fall von Bremen in gleicher Höhe fortgeführt.

Bewertung:

Die Erhöhung der BEZ kommt dem Bremer Landeshaushalt ab dem Jahr 2020 positiv zugute. Ein Verhandlungserfolg ist aus Bremer Sicht die Fortführung der Zuweisungen für die zusätzlichen Hafenlasten.

Sanierungshilfen

Aktuell werden dem Land Bremen bis 2019 jährlich Konsolidierungshilfen in Höhe von 300 Mio. € gewährt, sofern die gesetzlich geregelten Sanierungs- und Konsolidierungsverpflichtungen eingehalten werden. Gemäß § 2 Konsolidierungshilfegesetz dürfen diese Hilfen jedoch nicht in den regulären Haushalt überführt werden. Ihr ausschließlicher Verwendungszweck besteht darin, die jährliche Nettokreditaufnahme zu vermindern. Im aktuellen Beschluss wurden ab dem Jahr 2020 unbefristet jährliche Sanierungshilfen für das Land Bremen im Umfang von 400 Mio. € vereinbart. In dem Beschlusspapier werden keine gesonderten Auflagen für die Verwendung der Mittel erwähnt, wenngleich der Bund dies ursprünglich in den Verhandlungen eingefordert hatte.

Bewertung:

Die vereinbarten Sanierungshilfen übersteigen die bisherigen Konsolidierungshilfen nicht nur in ihrer Höhe, sondern sie können voraussichtlich auch ohne Verwendungsauflage im Haushalt eingesetzt werden. Damit sorgen die neu vereinbarten Sanierungshilfen ab 2020 für eine erhöhte Flexibilität im Haushalt und schaffen Spielraum für notwendige Investitionen. Die Möglichkeit, die Sanierungshilfen für Maßnahmen zur Stärkung der Wirtschaftskraft einzusetzen, ist grundsätzlich positiv zu bewerten. Wachsende Städte verstärken die eigene Einnahmebasis und können zur Sanierung der öffentlichen Haushalte beitragen. Anderseits besteht die große Gefahr, dass die vorhandenen Spielräume für kurzfristige, konsumtive Ausgaben verwandt und damit nicht nachhaltig eingesetzt werden.

Stärkung des Stabilitätsrates

Bisher werden nur die Konsolidierungsländer durch den Stabilitätsrat überwacht. Im Fall eines Verstoßes gegen die Sanierungs- und Konsolidierungsvereinbarungen kann der Stabilitätsrat die Zahlungen der Konsolidierungshilfen verweigern. Der aktuelle Beschluss sieht eine Ausweitung der Kompetenzen des Stabilitätsrates zur Überwachung der Einhaltung der im Grundgesetz festgeschriebenen Schuldenbremse in allen Bundesländern vor. Wie dies geschehen soll, geht aus dem Beschluss nicht eindeutig hervor. Bisher ist nur von einer Berichtspflicht der Länder auszugehen. Eine Sanktionsmöglichkeit für den Fall eines Verstoßes gegen die Schuldenbremse ist bisher nicht vorgesehen.

Bewertung:

Es ist grundsätzlich zu begrüßen, dass die Kompetenzen des Stabilitätsrats auf die Überwachung der Schuldenbremse in allen Bundesländern ausgeweitet werden soll. Sinnvoll wäre jedoch auch ein geregelter Sanktionsmechanismus, der bei Nichteinhaltung der Schuldenbremse greift. Es sollte zuvor festgelegt werden, was geschieht, wenn ein entsprechender Verstoß gegen das Grundgesetz vorliegt. Ohne geeignete Sanktionsmöglichkeiten ist die Wirksamkeit der Schuldenbremse als dauerhaftes Instrument gegen zu hohe Staatsausgaben infrage gestellt.

Infrastrukturgesellschaft Verkehr

Neben den Neuregelungen im Verteilungssystem beinhaltet die Vereinbarung auch Maßnahmen zur Verbesserung der Aufgabenerledigung im Bundesstaat. Eine Maßnahme, die für Bremen von hoher Bedeutung ist, ist die Überführung der Kompetenzen bei Planung und Durchführung des Baus von Bundesautobahnen (und eventuell übrigen Bundesfernstraßen) in die Bundesverwaltung.

Bewertung:

Derzeit stehen erhebliche Mittel des Bundes für die Verbesserung der nationalen Verkehrsinfrastruktur zur Verfügung. Es mangelt jedoch an baureifen Projekten. Grund dafür sind auch mangelnde Planungskapazitäten und finanzielle Planungsmittel in Bremen und anderen Ländern.

Eine gute Erreichbarkeit durch adäquate Einbindung in das Verkehrsnetz ist für den Wirtschaftsstandort Bremen von zentraler Bedeutung. Für überregionale Verkehrsinfrastrukturprojekte be darf es deshalb dringend effizienter Planungs- und Genehmigungsverfahren. Die Überführung in die Bundesverwaltung könnte bisherige Engpässe beseitigen. Allerdings ist dabei auf klare Zuständigkeiten und schlanke Verfahren zu achten. Es sollte den bestehenden Planungsbehörden keine aufwendige Zentralverwaltung übergestülpt werden. Zudem darf die Neustrukturierung nicht dazu führen, dass Bundesländer Planungen absichtlich zurückstellen, bis eine noch zu gründende Bundesfernstraßengesellschaft die gesamten Planungskosten trägt. Dies würde ein mehrjähriges Planungsmoratorium zur Folge haben.

Gesamtbewertung

Zunächst ist grundsätzlich zu begrüßen, dass hinsichtlich der Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen eine Einigung erzielt wurde. Dies schafft einen verlässlichen Planungsrahmen über das Jahr 2020 hinaus. Weiterhin ist positiv zu bewerten, dass der Bund den Forderungen der Länder nach einer höheren Beteiligung des Bundes am finanziellen Ausgleich weitgehend nachgekommen ist. Ohne die dadurch mögliche fiskalische Besserstellung aller Länder wäre ein (notwendigerweise) einstimmiger Beschluss kaum zu erreichen gewesen.

Bremen werden ab 2020 mehr Mittel zufließen als im aktuellen Finanzausgleich. Werden die zusätzlichen GVFG-Mittel sowie die zusätzlichen Ausgleichszahlungen für die besonderen Hafenlasten Bremens hinzugezählt, ergibt sich im jährlichen Saldo ein Plus von 87 Mio. €. Darüber hinaus erhält das Land Bremen Sanierungshilfen im Umfang von 400 Mio. € pro Jahr. Anders als die bisher gewährten Konsolidierungshilfen in Höhe von 300 Mio. €, dürfen die Sanierungshilfen voraussichtlich ohne Verwendungsauflagen für Aufgaben des Haushalts verbucht werden. Insgesamt resultiert daraus mehr Flexibilität und Handlungsspielraum für den Landeshaushalt ab dem Jahr 2020. Das ist aus Bremer Sicht erfreulich, da die gewonnene Handlungsfähigkeit die Sanierung des öffentlichen Haushalts erleichtert, was zum Erhalt der Eigenständigkeit Bremens beiträgt. Dies setzt jedoch voraus, dass die Konsolidierungsbemühungen nicht nachlassen und gleichzeitig verfügbare Finanzmittel in Maßnahmen fließen, die die eigene Einnahmebasis langfristig stärken. Das bedeutet, dass vor allem in die Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen investiert werden muss. Eine wachsende Wirtschaft ist der Schlüssel für eine nachhaltige Sanierung des Haushalts. Nur durch Investitionen in Bildung und notwendige Infrastrukturen kann die Attraktivität des Standortes für Unternehmen und Bürger gesteigert werden, was insgesamt zu einer höheren Wettbewerbsfähigkeit der bremischen Wirtschaft und damit zu mehr Wachstum führt.

Die Aussicht auf neue finanzielle Spielräume für Investitionen ab dem Jahr 2020 darf ebenfalls nicht zum Anlass genommen werden, die Investitionsausgaben in den kommenden Haushalten bis einschließlich 2019 noch weiter zurückzufahren, als dieses ohnehin schon geplant ist. Denn dies könnte sich gleich in mehrfacher Hinsicht negativ auf die wirtschaftliche Entwicklung auswirken. Zum einen würden sich positive Wachstumseffekte verzögern. Zum anderen könnten die Kosten für nötige Ersatzinvestitionen in die Infrastruktur bei weiterer Aufschiebung höher ausfallen als zum heutigen Zeitpunkt. Darüber hinaus könnte sich auch eine vorübergehende Verschlechterung der Rahmenbedingungen langfristig negativ auf den Standort auswirken, wenn dadurch strategische Unternehmensentscheidungen, wie beispielsweise die Ansiedelung von Betrieben, berührt werden. Es ist also weiterhin auf strenge Haushaltsdisziplin und einen vernünftigen, zukunftsorientierten Mitteleinsatz zu achten. Die Konsolidierungsbemühungen dürfen nicht nachlassen, zusätzliche Mittel dürfen nicht im konsumtiven Bereich versickern.

Unbefriedigend bleibt in den aktuellen Vereinbarungen deshalb auch, dass kein direkter Bezug zur Wirtschaftskraft hergestellt wurde. Steigende Wirtschaftskraft, die die eigene Einnahmebasis nachhaltig verbessern würde, wird nach wie vor nicht angemessen belohnt.  

 

 
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